土地開發(fā)整理是落實耕地保護的重要手段。在耕地保護形勢日益嚴(yán)峻、糧食生產(chǎn)安全風(fēng)險日益凸顯的今天，實施土地開發(fā)整理項目對科學(xué)有效開發(fā)利用土地資源、嚴(yán)守耕地紅線、確保糧食安全，發(fā)揮著越來越重要的作用。在近年的政府審計實踐中，土地開發(fā)整理項目審計已成為資源環(huán)境審計的重要內(nèi)容，成為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任審計的重點之一。
一、我國土地開發(fā)整理政策背景及要求
隨著我國工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程的不斷加快，人地矛盾日益突出?！昂侠砝猛恋?、保護耕地”已成為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的一項基本國策。1997年4月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，第一次提出了“耕地占補平衡”的概念，即非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。1998年，“耕地占補平衡”被寫入《土地管理法》，此后“耕地占補平衡”有了法律保障，成為了我國保護耕地的一項基本制度。
進行土地開發(fā)整理是落實耕地占補平衡政策的重要手段。土地開發(fā)整理是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃，對荒地、鹽堿地、灘涂、空閑地等宜農(nóng)未利用的土地進行開發(fā)利用；對在生產(chǎn)建設(shè)過程中壓占、挖損、污染、破壞的土地和風(fēng)沙、洪災(zāi)、滑坡等自然災(zāi)害損毀的土地進行復(fù)墾；對農(nóng)村地區(qū)林、田、路、渠等進行綜合整治。通過土地開發(fā)整理，可以增加耕地面積、恢復(fù)土地可利用功能、提高耕地綜合生產(chǎn)能力。與土地開發(fā)整理的3種類型相對應(yīng)，土地開發(fā)整理項目分為土地開發(fā)項目、土地復(fù)墾項目、土地綜合整治項目3種類型。
迄今為止，國家層面尚未就土地開發(fā)整理工作專門立法，目前與土地開發(fā)整理工作相關(guān)的法律條文只有《中華人民共和國土地管理法》（2019年修訂）第四十一條：“國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生存環(huán)境。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)釆取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地。”
二、土地開發(fā)整理項目審計重點與方法
（一）應(yīng)著力關(guān)注土地開發(fā)整理政策落實情況。
一是關(guān)注土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃落實情況。應(yīng)按照土地開發(fā)整理項目政策文件的相關(guān)規(guī)定，對土地開發(fā)整理項目的合法性、合理性進行審計，要嚴(yán)格審查土地開發(fā)整理項目的審批流程、規(guī)劃設(shè)計、項目實施和檢查驗收等環(huán)節(jié)，判斷項目是否嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃來實施。重點審查荒山、荒地、荒灘等的開發(fā)，是否依法辦理審批手續(xù)，是否存在先開發(fā)、后審批的情況，是否存在占用自然保護地、林地等情況。
二是關(guān)注土地開發(fā)整理項目管理制度落實情況。重點審查項目儲備庫的建設(shè)是否依據(jù)項目管理有關(guān)要求，進行了項目可行性研究和論證。審查項目是否嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項目計劃實施，有無擅自變更項目建設(shè)地點和施工單位、大量減少實際工程量和建設(shè)內(nèi)容、隨意調(diào)整土地平整區(qū)域和施工設(shè)計、降低工程質(zhì)量和改變投資額度等行為。還應(yīng)關(guān)注土地開發(fā)整理項目的質(zhì)量管理情況，審查項目實施后補充的耕地質(zhì)量與占用的耕地質(zhì)量是否相當(dāng)，是否存在后期管護不到位導(dǎo)致補充的耕地質(zhì)量不佳等情況。
三是關(guān)注土地開發(fā)整理項目績效目標(biāo)落實情況。要關(guān)注項目的實施是否落實生態(tài)文明建設(shè)要求，是否有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)布局，是否有利于促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，是否切實維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合法權(quán)益，是否達(dá)到生態(tài)效益、社會效益與經(jīng)濟效益相統(tǒng)一等。
（二）應(yīng)重點加大土地開發(fā)整理項目資金審計力度。
一是重點關(guān)注土地開發(fā)整理項目預(yù)算編制、執(zhí)行與招投標(biāo)情況。項目預(yù)算編制、執(zhí)行與招投標(biāo)階段是確保工程質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，預(yù)算編制是確定項目資金的重要依據(jù)。在預(yù)算編制方面，審計人員應(yīng)重點審查預(yù)算是否存在缺項、漏項和重項，主要材料的單價來源依據(jù)是否真實合理等情況。在預(yù)算執(zhí)行方面，要嚴(yán)格審查各項工程建設(shè)和相關(guān)工作費用是否嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算內(nèi)容及控制額度執(zhí)行，有關(guān)預(yù)算調(diào)整事項是否辦理了批準(zhǔn)手續(xù)，是否存在先調(diào)整后審批，是否存在自行改變預(yù)算內(nèi)容、擴大支出范圍、提高預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，是否存在將預(yù)算資金用于其他無關(guān)項目等問題。招投標(biāo)階段方面，要重點審查項目招投標(biāo)程序是否規(guī)范到位，是否通過公開招投標(biāo)選取施工方，招標(biāo)方式和組織形式是否合法，投標(biāo)人的資質(zhì)、條件是否符合規(guī)定，招標(biāo)文件的編制是否完整，是否存在將一個項目化整為零或其他規(guī)避招標(biāo)的行為，是否存在招標(biāo)走過場、圍標(biāo)串標(biāo)等違法情況。
二是重點關(guān)注土地開發(fā)整理項目資金管理及使用情況。保障資金使用安全、合理、合法是審計監(jiān)督的重中之重，應(yīng)對資金來源的合理性、合法性和完整性進行審查。不管是中央財政撥款，還是地方自籌以及其他形式來源的資金，都要求項目單位對資金實行專戶儲存、單獨建賬、專款專項專用。應(yīng)重點審查實施單位資金管理制度是否健全，資金到位是否及時，內(nèi)部控制是否嚴(yán)密，資金使用是否符合要求，是否存在截留、挪用、擠占項目資金等問題。
三是重點關(guān)注土地開發(fā)整理項目竣工驗收情況?？⒐を炇帐菍φ麄€土地開發(fā)整理項目實施情況及效果的全面驗收。審計人員應(yīng)對項目竣工決算的真實性、準(zhǔn)確性和合法性進行審計。要嚴(yán)格審查土地開發(fā)整理項目竣工報告、竣工決算報告及審計報告等，重點對隱蔽工程的驗收流程是否符合規(guī)定，工程質(zhì)量是否符合標(biāo)準(zhǔn)，是否存在偷工減料等情況進行審計。要審查項目是否全面按照批準(zhǔn)的設(shè)計完成了建設(shè)任務(wù)、已建成工程的數(shù)量及質(zhì)量、土地開發(fā)整理建設(shè)規(guī)模、新增耕地面積是否達(dá)到計劃指標(biāo)，審查項目建設(shè)前后各類土地面積及變化情況，審查土地權(quán)屬調(diào)整方案是否落實，地籍變更登記是否到位等情況。
（三）應(yīng)充分利用地理信息技術(shù)等數(shù)據(jù)分析手段。
土地開發(fā)整理項目有著范圍廣、分布散、數(shù)據(jù)量大等特點，這就意味著進行土地開發(fā)整理項目審計時需要查看更多的資料和圖紙，審計人員可以充分利用地理信息技術(shù)等數(shù)據(jù)分析手段，讓土地開發(fā)整理項目審計更加直觀高效。審計人員可以按照“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計模式，加強相關(guān)數(shù)據(jù)的采集和分析，通過對比項目開始前后的衛(wèi)星圖斑，篩查疑點、實地取證、追蹤落實，核查弄虛作假套取資金等問題。
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